Reorganisatie Defensietop: Het nieuwe BUT-model van Defensie

Begin deze zomer werd bekend dat het ministerie van Defensie de Defensietop wil reorganiseren. Onder de noemer Beleid, Uitvoering en Toezicht – oftewel BUT – zal de militaire top meer taken krijgen, maar minder beleidsvrijheid. Die wordt namelijk overgeheveld naar de ambtelijke top binnen het ministerie.

De afkorting van het nieuwe bestuursmodel zorgt voor veel gegniffel op de militaire werkvloer: butt is immers Engels voor achterwerk, en binnen de krijgsmacht een dankbaar gebruikt waardeoordeel voor minder succesvolle zaken. Follow the Money besloot de reorganisatie van de Defensietop, die aanvankelijk voor mei gepland stond en nu in januari moet plaatsvinden, onder de loep te nemen.




Bestuurlijke spaghetti
De Defensietop bestaat uit drie verschillende geledingen: de politieke leiding (de minister en staatssecretaris), de ambtelijke leiding (de secretaris-generaal) en de militaire leiding (de Commandant der Strijdkrachten en de commandanten van de verschillende krijgsmachtdelen). Elke geledingen heeft haar eigen taken, bevoegdheden en dus ook verantwoordelijkheden. Gevolg: de defensietop denkt door deze methodiek consequent langs verschillende lijnen, namelijk een politieke, een ambtelijke en een militaire.

Organogram van Defensie, huidig model
© Ministerie van Defensie

De Commandant der Strijdkrachten draagt niet de eindverantwoordelijkheid voor alle defensieonderdelen. Hij geeft direct leiding, daarbij gesteund door een (wegens bezuinigingen) kleine Defensiestaf, aan drie operationele commando’s van de krijgsmacht (Landmacht, Marine, en Luchtmacht), en treedt op als militair adviseur van de minister. De Marechaussee en de ondersteunende defensieonderdelen vallen buiten zijn verantwoordelijkheid. Dit betekent dat de ‘hoogste militair binnen Defensie niet alle militairen en ondersteunende defensieonderdelen aanstuurt en geen invloed heeft op bijvoorbeeld defensiebeleid, het personeelsbeleid en het materieel,’ zoals luitenant-kolonel b.d. Kwint constateerde in een opinieartikel in de Volkskrant oktober vorig jaar.Hoewel de Commandant der Strijdkrachten dus geen directe invloed heeft op materieel, werd hij daar vorig jaar wel verantwoordelijk voor gesteld, toen het ondersteunende onderdeel voor materieel (DMO) veelvuldig in het nieuws was. DMO is de organisatie die verantwoordelijk was voor de aanschaf, de opslag en het beheer van de gebrekkige munitie die twee militairen in Mali het leven kostte.

De Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) constateerde in haar rapport over het ongeval dat ‘de politiek’ weliswaar opdracht had gegeven voor de missie in Mali, maar ook de ambtelijke top van het ministerie verantwoordelijk was voor de explosie van een mortiergranaat. Die conclusie is terecht: de secretaris-generaal is rechtstreeks verantwoordelijk voor het DMO. Daarom keek men binnen en buiten Defensie vreemd op toen zowel minister Jeanine Hennis als Commandant der Strijdkrachten Tom Middendorp opstapten, maar secretaris-generaal Wim Geerts bleef zitten waar hij zat, terwijl juist hij de eindverantwoordelijkheid droeg. De militaire top kreeg meer verantwoordelijkheid toegedicht dan gerechtvaardigd was, de ambtelijke top geen enkele.

Buiten het aangehaalde opinieartikel in de Volkskrant was er weinig aandacht in de media voor die lacune. Een verklaring daarvoor is dat de structuur van de Defensietop door alle opgeknipte verantwoordelijkheden niet simpel is uit te leggen. Voor buitenstaanders is niet direct duidelijk wie verantwoordelijk is voor wat: er is sprake van een bestuurlijke spaghetti waar alles overlapt en elkaar raakt. Juist dat vormt de aanleiding voor de nieuwe reorganisatie.

Wat gaat er veranderen?
Het nieuwe Beleid, Uitvoering en Toezicht (BUT)-model is te zien als een antwoord op de aanbevelingen van de OVV. Het ministerie moet per slot van rekening íets met die aanbevelingen doen. Binnen het nieuwe model krijgt de secretaris-generaal (oftewel de ambtelijke top) de leiding over een nieuw directoraat-generaal (DG) Beleid, een DG Uitvoering (geleid door de Commandant der Strijdkrachten) en een DG Toezicht, waar momenteel topambtenaar Wim Bargerbos is aangesteld als ‘kwartiermaker’.

Volgens Defensie is dit nog work in progress, maar er is vorige maand al wel een vacature geplaatst voor de nieuwe DG Beleid. Daarin staat dat ‘de denkrichting is dat alle geledingen van de Bestuursstaf waar beleid wordt gemaakt worden samengevoegd in een directoraat-generaal beleid’. In niet-ambtelijke taal: de Bestuursstaf, die nu nog tussen de ambtelijke en de militaire top hangt, gaat op de schop en wordt vervangen door drie afdelingen: Beleid, Uitvoering en Toezicht.

Organogram van Defensie, nieuw model (op basis van beschikbare informatie)

In de praktijk komt de reorganisatie hierop neer: de Commandant der Strijdkrachten (CDS) mag voortaan alleen nog uitvoeren, raakt zijn taak als defensieplanner kwijt, maar krijgt wel de zorgenkindjes Defensie Ondersteuningscommando en Defensie Materieel Organisatie erbij. Wellicht is dat laatste een poging om de fouten te ondervangen die de ambtelijke top en de secretaris-generaal eerder hebben gemaakt, zoals beschreven in het OVV-rapport naar aanleiding van het mortierongeval in Mali.

Waarop de aanname is gebaseerd dat het de CDS wel zal lukken dergelijke problemen te voorkomen, is onduidelijk. Dat de CDS verantwoordelijk is voor de uitvoering, is evident: hij geeft immers leiding aan de operationele commando’s: marine, land- en luchtmacht. Maar beide ondersteunende commando’s zijn geen strijdkrachten. Deze twee extra eenheden zullen veel aandacht vragen van de CDS, aandacht die hoe dan ook ten koste zal gaan van de operationele commando’s. Onduidelijk is ook of zijn staf wordt uitgebreid nu hij duizenden personeelsleden extra moet aansturen.

De nieuwe DG Toezicht wordt overigens nu al gewantrouwd op de werkvloer. Naar aanleiding van de dodelijke ongelukken op de schietbaan in Ossendrecht bij het Korps Commandotroepen heeft de DG Toezicht aangekondigd op de schietbanen een controleur met individuele militairen te zullen laten meelopen. (De schamperende reactie van militairen: moet de controleur voortaan ook mee op missie, zodat je om toestemming kunt vragen alvorens te schieten?) Omdat de DG Toezicht in verhouding tot de DG Beleid en DG Uitvoering relatief klein is, vrezen militairen dat deze nieuwe directie geneigd zal zijn haar bestaansrecht te bewijzen door met nog meer ‘regeltjes’ te komen.

Tegelijkertijd zal het voor de CDS moeilijker worden om eventuele problemen bij te sturen, aangezien hij in de nieuwe structuur zijn taak als defensieplanner kwijt is, en hij strikt genomen alleen nog over de uitvoering gaat. Reden voor zorg binnen de organisatie, aangezien juist militairen een essentiële bijdrage kunnen leveren aan een realistisch en efficiënt defensiebeleid, en zij problemen op de werkvloer eerder kunnen signaleren. Professioneel bijsturen betekent in het nieuwe model dat de CDS eerst twee ambtelijke hordes moet nemen, te weten de ambtelijke meerderheid in het directoraat-generaal en daarna de secretaris-generaal. Ergo, het zwaartepunt komt bij de civiele leiding te liggen; militair-tactische beslissingen worden voortaan vooral door ambtenaren genomen.

Verantwoordelijkheden verder opknippen en nieuwe ambtelijke loketten scheppen is extra vreemd, aangezien twee rapporten over de missie in Mali – namelijk het OVV-rapport van september 2017 en het rapport van de Algemene Rekenkamer van juni 2018 – concludeerden dat Defensie eerder teveel dan te weinig ‘loketten’ heeft. Tijdens de missie in Mali waren door de toegenomen taakspecialisatie (een bijproduct van centralisatie) zoveel verschillende ‘loketten’ ontstaan, dat simpele zaken snel regelen lastig was. Hoe meer mensen ergens iets van moeten vinden, hoe langer het duurt om toestemming te krijgen. Aanvraagprocedures duurden hierdoor (te) lang, zodat materieel niet op tijd arriveerde. Daardoor kregen de militairen op missie te maken met onnodige tekorten aan middelen (zoals nachtkijkers), en konden eenheden soms niet op patrouille. Waarom de oplossing voor dit probleem zoeken in nog meer van hetzelfde?

Regeltjesmoe
De taakspecialisatie binnen de defensietop – de opsplitsing in beleid, uitvoering en toezicht – staat haaks op de behoeften van de werkvloer. De militaire top wijst al enige tijd op de noodzaak van verzelfstandiging, bevrijding van stroperige ambtelijke procedures, stempeltjes, handtekeningen en toestemming in veelvoud alvorens een wc-bril te kunnen vervangen. Zo heeft de CDS, luitenant-admiraal Rob Bauer, tijdens de zogeheten Topdag op 4 juli het personeel aangemoedigd om vooral creatiever – en zo nodig buiten de gebaande bureaucratische paden om – te werken.

Bauer hekelde het verschijnsel dat militairen op missie in staat zijn in een oogwenk van alles uit de grond te stampen, maar in Nederland voor dezelfde activiteiten allerlei formulieren, stempels en handtekeningen nodig zijn: ‘Veel verbeteringen [laten] ook nog lang op zich wachten. Dat komt mede door onnodige processtappen en door allerlei regels die we in het tijdperk van bezuinigen vaak zelf hebben bedacht. Die stroperigheid maakt ook wel eens moedeloos. Daar kunnen we samen een einde aan maken. Door ervoor te zorgen dat onze mensen gewoon hun werk kunnen doen. En als het niet kan zoals het moet – dan moet het maar zoals het kan,’ zei hij tegen zijn personeel. Anders gezegd: de regels en procedures zorgen in toenemende mate voor zand in de machine.

Een ander punt van kritiek op het BUT-model is dat het de vergaande centralisatie van goederen, diensten en bedrijfsvoering binnen de organisatie bevordert, waardoor de afzonderlijke operationele commando’s steeds minder bewegingsruimte hebben. En juist daar ligt een deel van het probleem. Vice-admiraal Rob Kramer, commandant der Zeestrijdkrachten, heeft bijvoorbeeld voor de Marine een langetermijnplan ontwikkeld, het Sailplan; daarmee wil hij de Marine weer het heft in eigen handen geven voor wat betreft goederen, diensten en bedrijfsvoering.

Deze geluiden passen in de wens van de militaire leiding om de operationele commando’s meer zelfstandig door het leven te laten gaan, aangestuurd door de CDS in een ‘paars’ hoofdkwartier (waarbij ‘paars’ de afspiegeling van alle krijgsmachtonderdelen is). Dat betekent niet dat centrale aansturing overboord moet: niemand in de krijgsmacht wil terug naar de tijd van 25 verschillende stekkers, en iedereen snapt de voordelen van werken met hetzelfde besturingssysteem. Tegelijkertijd behoeft het geen uitleg dat enige beleidsvrijheid op het uitvoerende niveau de slagkracht van Defensie goed zal doen.

Vooral niet luisteren naar de mensen die het werk moeten doen
De invoering van het nieuwe BUT-model past in een ontwikkeling die in 2005 door toenmalig minister van Defensie Henk Kamp is ingezet. Daarin komt de militaire leiding op steeds grotere afstand van de politieke leiding te staan, door de ambtelijke leiding (de secretaris-generaal) er als steeds verder uitdijende buffer tussen te plaatsen. Defensie draait echter op de inzet van militairen. Het is dus zaak dat de politieke leiding terdege wordt geïnformeerd over de uitvoeringspraktijk, zo constateerde ook de Algemene Rekenkamer in haar rapport over de (verlenging van) de missie in Mali.

Het al dan niet inzetten van militairen is een feitelijk een simpel spel: de politiek wil een missie, militairen voeren die uit. Waar het wringt, constateerde de Algemene Rekenkamer, is de transparantie in het besluitvormingsproces. Een militair advies moet inzichtelijk maken wat de consequenties van een missie zijn voor het materieel en de financiën, maar ook hoeveel personeel er nodig is om de taken uit te voeren die de politiek voor ogen heeft. Vervolgens kan het kabinet besluiten om daarmee in te stemmen – of niet. Maar in plaats van deze lijn tussen politieke opdrachtgever en militaire uitvoerder korter en transparanter te maken, wordt er een reeks ambtelijke loketten tussen gezet.

Oud-kolonel Jaap Reijling constateerde in zijn promotieonderzoek dat de recente reorganisaties bij Defensie vooral zorgen voor meer wrijving tussen de ambtelijke en de militaire top. De oorzaak daarvan is dat zij verschillende waarden en normenstelsels hanteren. Reijling constateert dat de ambtelijke top hoofdzakelijk in termen van hiërarchie en regelgeving spreekt, en niet in termen van professionaliteit. Dat terwijl militairen, ondanks de hiërarchische structuur van het militaire apparaat, uiteindelijk ‘een plezierige hekel aan hiërarchie’ hebben, zoals premier Mark Rutte het onlangs formuleerde: als het niet kan zoals het moet, dan moet het maar zoals het kan. Maar in plaats van de ambtelijke en militaire culturen te overbruggen, legt het BUT-model nu het zwaartepunt bij de ambtenaren, en zet het de militairen op (nog meer) afstand van de politieke opdrachtgever.

Het nieuwe model zal naar verwachting de ambtelijke regeldrift niet dempen en de operationele commando’s niet meer bewegingsvrijheid opleveren; integendeel. De vraag is daarom wat het nieuwe model concreet oplost voor de organisatie. Bij het ministerie zijn de verwachtingen hoog als we de woordvoerder van Defensie mogen geloven: ‘De beoogde aanpassing van [de nieuwe] structuur dient bij te dragen aan het doel een meer slagvaardige en wendbare organisatie te worden. Uitgangspunten voor de aan te passen structuur zijn onder meer het duidelijker beleggen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden; het aanwijzen van duidelijke aanspreekpunten (versteviging van het eigenaarschap); meer ruimte voor de uitvoering; en het versterken van het toezicht.’

De woordvoerder van Defensie verwijst ook naar de op te richten DG Beleid binnen het ministerie, en hoewel het ministerie benadrukt dat de reorganisatie nog in de steigers staat, is de eerste vacature al uitgezet. Daarin wordt niet gesproken over de rol van de CDS of die van de operationele commando’s, terwijl het hier wel degelijk het formuleren van beleid op de lange termijn betreft.

Hebben de CDS en de commandanten van de krijgsmachtonderdelen nog iets in de melk te brokkelen over de toekomst van de organisatie? Defensie laat weten dat zij in een later stadium hun zegje mogen doen: ‘De structuur moet nog verder worden uitgewerkt. Alle belanghebbenden in de organisatie zullen daarbij worden betrokken. Ook de medezeggenschap heeft daar een rol in.’

Aangezien ook de Algemene Rekenkamer constateerde dat de communicatie tussen de opdrachtgever (de politiek) en de uitvoerder (de militair) verbeterd moet worden, is het vreemd dat het ministerie haar best doet om de mensen die het werk moeten uitvoeren, vooral niet te vroeg in het reorganisatieproces te betrekken.

Er is eindelijk meer geld beschikbaar voor investeringen: bij uitstek het moment waarop Defensie gebaat is bij rust. Een reorganisatie waarbij iedereen aan elkaar en nieuwe processen moet wennen, zal Defensie waarschijnlijk eerder hinderen in het herstellen en transformeren van de versleten krijgsmacht. De politiek verwacht straks resultaat van het verhoogde budget, maar minister Bijleveld ondermijnt feitelijk haar eigen ambitie door weer met een nieuw bestuursmodel op de proppen te komen. Daarop zit, op een paar overambitieuze topambtenaren na, niemand te wachten.

Bron: FTM / Defensie (foto illustratief)